以法為繩 扎緊全社會(huì)節(jié)約用水的“水龍頭”
張德元 國(guó)家發(fā)展改革委宏觀院體改所循環(huán)經(jīng)濟(jì)研究室主任
我國(guó)是嚴(yán)重缺水國(guó)家，人均水資源占有量?jī)H為世界平均水平的35%，水資源供需矛盾突出，水生態(tài)環(huán)境安全面臨較大挑戰(zhàn)。面對(duì)嚴(yán)峻的水資源短缺形勢(shì)，著力解決用水粗放、浪費(fèi)嚴(yán)重等問題，構(gòu)建完善水資源可持續(xù)利用的體制機(jī)制，事關(guān)中華民族的永續(xù)發(fā)展。近日，國(guó)務(wù)院公布了《節(jié)約用水條例》（以下簡(jiǎn)稱《條例》），為促進(jìn)全社會(huì)節(jié)約用水，保障國(guó)家水安全夯實(shí)了法律基礎(chǔ)，鞏固了綠色可持續(xù)發(fā)展的法律基石。
一、實(shí)施水資源總量和強(qiáng)度“雙控”管理，劃定用水“紅線”
水作為生命之源、生產(chǎn)之基，是人類生產(chǎn)生活必不可少的核心要素。但是長(zhǎng)期以來，由于用水管理不到位，各地和各類用水主體在用水時(shí)存在隨意用水、不合理搶占水資源等粗放式用水問題，甚至西北干旱地區(qū)都出現(xiàn)了違規(guī)建設(shè)“景觀湖”等問題，給全社會(huì)用水安全帶來威脅。
《條例》規(guī)定了“用水總量控制制度”，筑牢全社會(huì)用水安全的“堅(jiān)固堤壩”?！稐l例》規(guī)定，國(guó)家有關(guān)部門制定全國(guó)主要農(nóng)作物、重點(diǎn)工業(yè)產(chǎn)品和服務(wù)業(yè)等重點(diǎn)用水領(lǐng)域的用水定額，省級(jí)人民政府制定地方用水定額，縣級(jí)以上地方人民政府水行政主管部門根據(jù)用水定額、經(jīng)濟(jì)技術(shù)條件以及水量分配方案、地下水控制指標(biāo)等確定的可供本行政區(qū)域使用的水量，制定本行政區(qū)域的年度用水計(jì)劃，從而為缺水地區(qū)和重點(diǎn)用水企業(yè)的用水行為明確了總量“上限”。
《條例》規(guī)定了“用水強(qiáng)度管理制度”，打造各類用水主體節(jié)約用水“指揮棒”。《條例》抓住用水產(chǎn)品這個(gè)“牛鼻子”，提出實(shí)行水效標(biāo)識(shí)管理制度，并開展節(jié)水產(chǎn)品認(rèn)證，讓老百姓能清楚地了解所購產(chǎn)品的節(jié)水效果，踐行綠色生活理念。同時(shí)，《條例》規(guī)定，國(guó)家有關(guān)部門要健全節(jié)水標(biāo)準(zhǔn)體系，制定發(fā)布高耗水技術(shù)、工藝、設(shè)備和產(chǎn)品名錄，明確了廣大消費(fèi)者和相關(guān)用水主體節(jié)約用水的“下限”。
二、強(qiáng)化用水計(jì)量，讓用水多少不再是一筆“糊涂賬”
長(zhǎng)期以來，各地?zé)o計(jì)量粗放用水的現(xiàn)象還大量存在，有些農(nóng)村地區(qū)農(nóng)業(yè)灌溉計(jì)量用水普及率偏低，“用水多少一個(gè)樣”嚴(yán)重制約了用水主體的節(jié)水積極性和參與度。
針對(duì)這一突出問題，《條例》明確規(guī)定，用水應(yīng)當(dāng)計(jì)量，對(duì)不同水源、不同用途的水應(yīng)當(dāng)分別計(jì)量，縣級(jí)以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)農(nóng)業(yè)灌溉用水計(jì)量設(shè)施建設(shè)，特別是已經(jīng)建成的灌溉工程設(shè)施不符合節(jié)水灌溉工程技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的要限期進(jìn)行節(jié)水改造。同時(shí)規(guī)定，任何單位和個(gè)人不得侵占、損毀、擅自移動(dòng)用水計(jì)量設(shè)施或干擾計(jì)量用水，夯實(shí)了用水行為的計(jì)量基礎(chǔ)。
《條例》規(guī)定要建立節(jié)水統(tǒng)計(jì)調(diào)查制度，并定期公布節(jié)水統(tǒng)計(jì)信息，讓各有關(guān)部門和全社會(huì)能及時(shí)掌握和了解各領(lǐng)域、各地區(qū)的節(jié)水工作成效，讓節(jié)水成果“看得見”。
三、充分發(fā)揮市場(chǎng)調(diào)節(jié)力量，完善節(jié)約用水的激勵(lì)機(jī)制
在生產(chǎn)生活中，用水是農(nóng)業(yè)種養(yǎng)殖、企業(yè)生產(chǎn)和消費(fèi)者日常消費(fèi)的“剛需”。如何在保障水資源的合理使用前提下有效激勵(lì)廣大用水主體的自覺節(jié)水行為，就成為節(jié)水工作的核心和關(guān)鍵。建立充分體現(xiàn)水資源稀缺程度和用水成本的市場(chǎng)調(diào)節(jié)機(jī)制，可以實(shí)現(xiàn)保障用水主體合理用水需求與激勵(lì)用水主體自覺節(jié)水行為的“雙贏”。
《條例》提出，建立促進(jìn)節(jié)水的水價(jià)體系與合理的水價(jià)形成機(jī)制，對(duì)城鎮(zhèn)居民生活用水和具備條件的農(nóng)村居民生活用水實(shí)行階梯水價(jià)，對(duì)非居民用水和具備條件的農(nóng)業(yè)灌溉用水實(shí)行超定額或者超計(jì)劃累進(jìn)加價(jià)。用水主體用的水越多就越貴，用價(jià)格的力量調(diào)節(jié)用水行為，讓水資源浪費(fèi)行為付出“經(jīng)濟(jì)代價(jià)”。
《條例》規(guī)定，國(guó)家培育規(guī)范水權(quán)市場(chǎng)，支持開展多種形式的水權(quán)交易，完善水權(quán)交易規(guī)則，并逐步將水權(quán)交易納入公共資源交易平臺(tái)體系。這就為地區(qū)或企業(yè)的節(jié)水行為提供了“變現(xiàn)”機(jī)制，地區(qū)或企業(yè)可以將低于用水定額總量的節(jié)水量在水權(quán)交易市場(chǎng)賣給有用水需求的地區(qū)或企業(yè)，建立起類似于用能權(quán)交易或排污權(quán)交易的市場(chǎng)化交易機(jī)制。
四、加大監(jiān)督處罰力度，讓《條例》執(zhí)行有力、行之有效
違法成本低是影響法律執(zhí)行效力的關(guān)鍵因素。如果社會(huì)上存在大量違法行為得不到及時(shí)糾正，就會(huì)造成對(duì)守法行為的事實(shí)不公平，造成“劣幣驅(qū)逐良幣”的不合理現(xiàn)象。因此，加大違法行為的監(jiān)督和處罰力度就成為保障有法必依的關(guān)鍵。
《條例》規(guī)定，國(guó)家實(shí)行節(jié)水責(zé)任制和節(jié)水考核評(píng)價(jià)制度，將節(jié)水目標(biāo)完成情況納入地方人民政府及其負(fù)責(zé)人考核范圍，明確了地方政府及其負(fù)責(zé)人的節(jié)水管理責(zé)任，做到“守土有責(zé)”。同時(shí)規(guī)定，地方政府及工作人員在節(jié)水工作中濫用職權(quán)、玩忽職守、徇私舞弊的，依法給予處分，防止有關(guān)人員知法犯法。
《條例》對(duì)侵占損毀用水計(jì)量設(shè)施的行為、建設(shè)項(xiàng)目節(jié)水設(shè)施未建成或未達(dá)標(biāo)就運(yùn)行的行為、高耗水工業(yè)企業(yè)超定額用水未按期改造的行為以及特殊工業(yè)用水未回收利用的行為作出了明確的處罰規(guī)定，從而有效保障了重點(diǎn)領(lǐng)域、重點(diǎn)企業(yè)和建設(shè)項(xiàng)目的節(jié)約用水，使節(jié)約用水成為有法律約束力的行為。
2021年，習(xí)近平總書記在深入推動(dòng)黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展座談會(huì)上講話指出，“要堅(jiān)決落實(shí)以水定城、以水定地、以水定人、以水定產(chǎn)，走好水安全有效保障、水資源高效利用、水生態(tài)明顯改善的集約節(jié)約發(fā)展之路”。《條例》的實(shí)施，明確了政府、企業(yè)和個(gè)人的節(jié)約用水責(zé)任義務(wù)，健全了促進(jìn)節(jié)約用水的政策制度，夯實(shí)了用水統(tǒng)計(jì)計(jì)量體系，建立了節(jié)約用水的激勵(lì)約束機(jī)制，必將為促進(jìn)全社會(huì)水資源節(jié)約集約高效利用、保障國(guó)家水安全、實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)高質(zhì)量發(fā)展奠定堅(jiān)實(shí)的法律基礎(chǔ)。
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